대한민국 선거 제도의 개선 방안 논의

개요

"이번에도 위성정당인가." 2024년 22대 총선을 앞두고 정치권이 준연동형 비례대표제 존폐를 놓고 다시 충돌했다. 2020년 21대 총선에서 처음 도입된 준연동형 비례대표제는 거대 양당이 미래한국당(자유한국당 위성정당)과 더불어시민당(더불어민주당 위성정당)을 창당하면서 제도 취지가 무력화됐다는 비판을 받았고, 이후 4년 내내 "다음 선거는 다르게 하자"는 논의가 반복됐지만 결국 22대 총선도 위성정당 논란을 피하지 못했다. 선거 제도 개선 논의는 이처럼 선거 때마다 반짝 불붙었다가 다음 선거에서 똑같은 문제가 재발하는 패턴을 반복하고 있다.

배경: 병립형에서 연동형으로, 다시 원점으로

한국의 국회의원 선거는 지역구 253석(22대 기준)과 비례대표 47석으로 구성된 병립형 혼합제를 오랫동안 유지해왔다. 2019년 자유한국당을 제외한 여야 4당(민주당·바른미래당·정의당·민주평화당)이 패스트트랙으로 준연동형 비례대표제를 강행 처리하면서 제도가 바뀌었다. 준연동형은 정당 득표율에 비례해 의석을 배분하되 지역구 당선자 수를 감안해 비례 의석의 50%만 연동시키는 방식으로, 소수정당의 원내 진입 문턱을 낮추는 게 목표였다.

문제는 시행 첫해인 2020년 총선에서 곧바로 터졌다. 거대 양당이 비례 의석만 따로 가져가는 위성정당을 만들면서, 정작 정의당·국민의당 같은 중소정당은 기대했던 만큼 의석을 늘리지 못했다. 결과적으로 제도만 복잡해지고 취지는 실종됐다는 평가가 지배적이었다. 그럼에도 2024년 22대 총선에서도 국민의힘은 국민의미래를, 민주당은 더불어민주연합을 각각 위성정당으로 내세웠고, 조국혁신당 같은 신생 정당이 오히려 비례 의석을 대거 가져가는 예상 밖 결과가 나오면서 제도 신뢰도는 더 떨어졌다.

쟁점 1: 병립형 회귀냐 연동형 유지냐

국민의힘은 일찌감치 병립형 회귀를 당론으로 내세웠다. 위성정당이라는 편법을 아예 원천 차단하려면 지역구와 비례를 완전히 분리하는 단순 병립형으로 돌아가는 게 낫다는 논리다. 반면 정의당·기본소득당 등 군소정당과 민주당 일부 세력은 준연동형 자체보다 "위성정당 방지법"을 통해 제도 취지를 살리자는 입장이었다. 실제로 준연동형을 유지하되 위성정당 창당을 봉쇄하는 법안이 여러 차례 발의됐지만, 거대 양당 모두 자당에 유리한 셈법 때문에 합의에 이르지 못했다. 결국 2023년 말 민주당 지도부가 병립형 회귀 쪽으로 기울었다가 당내 반발로 준연동형을 유지하는 절충안(위성정당 방지 조항 없는)으로 22대 총선을 치르면서, 시민사회에서는 "개혁 취지를 스스로 배신했다"는 비판이 나왔다.

쟁점 2: 결선투표제 개헌 논의

대통령 선거에서 과반 득표자가 없을 경우 1·2위 후보만으로 재투표하는 결선투표제 도입론도 꾸준히 제기돼왔다. 1987년 직선제 개헌 이후 역대 대통령 중 과반 득표로 당선된 사례는 극소수에 불과하고, 대부분 30~40%대 득표율로 당선됐다. 이 때문에 "국민 다수의 지지를 못 받은 대통령"이라는 정당성 논란이 선거 때마다 재연됐다. 다만 결선투표제는 개헌 사항이라 국회 재적 3분의 2 이상 찬성과 국민투표가 필요해, 논의만 무성할 뿐 실제 발의로 이어진 적은 없다.

쟁점 3: 선거구 획정과 인구편차

헌법재판소는 2014년 국회의원 지역구 간 인구편차를 기존 3:1에서 2:1 이내로 줄이라는 헌법불합치 결정을 내렸다. 이에 따라 선거 때마다 인구 하한선에 미달하는 농산어촌 지역구가 통폐합 위기에 놓이면서 "지역 대표성 축소" 논란이 반복된다. 특히 전남·경북 등 인구 감소 지역 의원들은 지역구가 사라질 위기에 처할 때마다 강하게 반발했고, 이 때문에 매 총선 직전까지 선거구 획정이 법정 시한(총선 1년 전)을 넘겨 지연되는 게 관행처럼 굳어졌다. 22대 총선 선거구 획정도 법정 시한을 훌쩍 넘긴 2024년 2월에야 확정됐다.

쟁점 4: 선거연령과 사전투표

2020년 공직선거법 개정으로 선거연령이 만 19세에서 만 18세로 낮아지면서, 고등학교 3학년 학생 일부가 유권자가 됐다. 도입 초기에는 "교실의 정치화" 우려가 제기됐지만, 실제로는 학교 현장에서 큰 혼란 없이 정착됐다는 평가가 많다. 한편 2014년 도입된 사전투표제는 회를 거듭할수록 투표율이 높아지는 추세다. 다만 사전투표함 관리를 둘러싼 부정선거 음모론이 일부 세력을 중심으로 반복 제기되면서, 제도 신뢰 자체를 흔드는 정치적 갈등으로 번지기도 했다.

해외 사례 비교

독일은 연동형 비례대표제의 원조 격으로, 정당 득표율이 곧 전체 의석수를 결정하는 구조라 초과의석·조정의석 제도를 통해 비례성을 철저히 지킨다. 다만 이 때문에 총 의석수가 선거마다 유동적으로 늘어나는 부작용도 있다. 프랑스는 결선투표제를 대통령 선거와 총선 모두에 적용해 과반 정당성을 확보하는 대신 선거 기간이 길어지는 단점이 있다. 일본은 한국과 유사한 소선거구·비례대표 병립제를 쓰면서도 위성정당 문제는 크지 않은데, 이는 애초에 비례 의석 배분에서 지역구 성적을 연동시키지 않는 구조이기 때문이다.

전망

정치권 안팎에서는 "선거 제도를 선거 목전에 바꾸는 관행부터 끊어야 한다"는 지적이 꾸준히 나온다. 실제로 준연동형이든 병립형이든, 제도 개편이 항상 총선 1년 이내 시점에 졸속으로 처리되면서 유불리 계산에 매몰돼왔다는 비판이다. 국회 정치개혁특별위원회가 상설화돼야 한다는 주장도 이런 맥락에서 나온다. 다만 거대 양당 모두 특정 시점의 유불리 셈법에서 자유롭지 않은 구조상, 근본적 개혁은 다음 총선에서도 유예될 가능성이 크다는 전망이 우세하다.